От Консультативного совета 1866 года до сегодняшнего Сената: история второй палаты Египта

Когда египтяне говорят о своем парламентском опыте, они говорят об одном из старейших опытов за пределами Европы и обеих Америк: более полутора веков назад, а точнее в 1866 году, хедив Исмаил учредил «Консультативный совет депутатов» — первый представительный орган в истории современного Египта. Так началась долгая и переменчивая история, в которой у второй палаты были свои примечательные главы.

В совет 1866 года входили семьдесят пять членов, которых определяли через местную знать и деревенских старост, а полномочия его были сугубо совещательными. И все же он посеял мысль о том, что у страны есть голос, который должен быть услышан в ее собственных делах. По мере углубления финансового кризиса и роста иностранного вмешательства совет превратился в трибуну смелых национальных требований, и эта волна достигла пика в движении Ораби с его требованием правительства, ответственного перед депутатами.

После британской оккупации 1882 года парламентская жизнь надолго оказалась стеснена: страна довольствовалась органами с ограниченными полномочиями, последним из которых стало Законодательное собрание, сформированное незадолго до Первой мировой войны и приостановленное с ее началом. Требование полноценной конституции и полноценного парламента, однако, оставалось живым в национальном движении, пока в 1919 году не вспыхнула революция.

Конституция 1923 года, плод той революции, создала первый полноценный египетский парламент из двух палат: полностью выборную Палату депутатов и Сенат, соединивший избранных членов с назначаемыми королем. От сенатора требовались более зрелый возраст и общественное положение либо имущественный ценз — по образцу, распространенному тогда в верхних палатах по всему миру.

На протяжении либеральной эпохи между 1923 и 1952 годами Сенат собирал крупнейших деятелей мысли и политики и был сценой противоборства знаменитого треугольника: партия «Вафд» с ее народным большинством, королевский дворец и британские оккупационные власти. Парламенты не раз распускались, а конституции приостанавливались, но парламентская жизнь при этом оставалась прочной традицией египетского государства.

Июльская революция 1952 года полностью покончила с прежним строем: конституция 1923 года была отменена, а существовавшие партии распущены. Когда парламентская жизнь вернулась с конституцией 1956 года, она вернулась в виде одной палаты — Национального собрания, и однопалатная система сохранялась на всем протяжении насеровской эпохи и в непосредственно следовавшие за ней годы.

Затем конституционные поправки 1980 года при президенте Анваре Садате вернули идею второй палаты в виде «Консультативного совета» (Меджлис аш-Шура): две трети его членов избирались, треть назначалась, полномочия носили совещательный характер по крупным вопросам, а кроме того ему отводилась роль в надзоре за государственными печатными изданиями через Высший совет по делам печати.

Почти три десятилетия Консультативный совет жил под постоянным вопросом о своей полезности, пока после январской революции 2011 года не наступил его исключительный час: по конституции 2012 года и после роспуска нижней палаты вся законодательная власть перешла к нему на переходный период, и он впервые в своей истории стал настоящим законодателем — прежде чем был распущен в 2013 году, а затем полностью упразднен конституцией 2014 года, после чего Египет вернулся к однопалатной системе.

На этот раз отсутствие оказалось недолгим: конституционные поправки, одобренные на референдуме 2019 года, вернули вторую палату под ее старым именем времен монархии — Сенат, первые выборы в который прошли в 2020 году. В нем триста членов, треть из них назначается, а его совещательные полномочия охватывают поправки к конституции, общий план развития, международные договоры и переданные ему законопроекты.

Сравнение трех этих опытов — Сената 1923 года, Консультативного совета 1980 года и Сената 2020 года — обнаруживает ясную связующую нить: палата, задуманная ради неспешности и опыта, всегда соединяющая выборность с назначением, тогда как последнее слово в законодательстве остается за полностью выборной нижней палатой, — при том что политический контекст каждой эпохи разительно отличался.

Спор о двухпалатности идет во всем мире и касается не одного Египта: его сторонники видят в ней клапан пересмотра и проверки, а также представительство знаний и интересов, которые всеобщие выборы не обязательно выдвигают; его противники видят замедление законотворчества и дополнительные расходы. В египетском случае оценка в конечном счете зависит от того, что палата действительно дает в виде исследований и заключений, оставляющих след в итоговых текстах.

И потому, когда сегодняшние сенаторы занимают свои места в зале, они продолжают — и по названию, и по замыслу — историю, начавшуюся более ста пятидесяти лет назад с Консультативного совета депутатов, прошедшую через конституцию 1923 года и садатовский Консультативный совет, и оставляющую вторую палату свидетельницей извилистого пути египетского конституционного развития с XIX века.