Под синим сводом: как работает ООН и у кого право вето в Совете Безопасности?

Включите любой выпуск новостей вечером крупного кризиса — и услышите ту самую фразу, заученную от бесконечных повторов: «Совет Безопасности проводит экстренное заседание». А через несколько часов последует вторая, столь же привычная: «Вето хоронит проект резолюции». Но спросите себя честно: знаете ли вы, что в действительности происходит в том зале со знаменитым столом в форме подковы? И кто вправе произнести одно-единственное «нет», о которое разбивается воля всего мира? На этих страницах мы вместе поднимемся в стеклянное здание на берегу Ист-Ривер в Нью-Йорке и разберём эту игру по деталям — чтобы с сегодняшнего дня вы читали новости ООН другими глазами.

История начинается на руинах Второй мировой войны. 26 июня 1945 года, после нескольких недель переговоров в Сан-Франциско, делегаты десятков государств подписали документ под названием «Устав Организации Объединённых Наций»; Египет был среди них — государством-основателем, поставившим свою подпись под первым экземпляром. Устав вступил в силу 24 октября 1945 года, и эту дату мир ежегодно отмечает как День Организации Объединённых Наций. Организация начиналась с пятидесяти одного государства-основателя, а сегодня под её синим флагом собраны 193 страны, то есть практически все признанные государства планеты. Учредительная же идея была одновременно простой и тяжёлой: не позволить человечеству сползти к третьей мировой войне.

Когда вы слышите «Организация Объединённых Наций», речь идёт не об одном органе, а о целой семье органов. Есть Генеральная Ассамблея, где заседают все государства; есть Совет Безопасности, отвечающий за войну и мир; есть Международный Суд в Гааге, разрешающий споры между государствами; есть Экономический и Социальный Совет и есть Секретариат во главе с Генеральным секретарём, чьи сотрудники работают по всему миру. Есть и шестой орган — Совет по Опеке, — который фактически завершил свою историческую миссию после того, как подопечные территории обрели независимость. Но софиты, а вместе с ними и настоящая власть, сосредоточены на двух органах: Генеральной Ассамблее и Совете Безопасности. А разница между ними — как между трибуной и судом.

Генеральная Ассамблея больше всего похожа на всемирный парламент: у каждого государства один голос — будь то сверхдержава с ядерным арсеналом или крошечный остров посреди океана. Каждый сентябрь вы видите знакомую картину: президенты и монархи один за другим поднимаются на зелёную мраморную трибуну в Нью-Йорке, чтобы сказать миру своё слово. Но обратите внимание на принципиальную деталь, которую многие упускают: решения Генеральной Ассамблеи по политическим вопросам — это рекомендации, обладающие большим моральным и политическим весом, но юридически государства они не связывают; исключение составляют внутренние дела самой организации, например бюджет. Голос Ассамблеи — зеркало мировой совести, а рука, держащая инструменты принуждения, находится в другом зале.

Эта рука — Совет Безопасности: всего пятнадцать кресел, из которых управляют самыми опасными досье планеты. Пять постоянных членов, не покидающих его никогда: Соединённые Штаты, Россия, Китай, Великобритания и Франция — державы, вышедшие победителями из Второй мировой войны. И десять избираемых членов, которых Генеральная Ассамблея распределяет по регионам мира: каждый занимает кресло два года, затем уходит и не может быть переизбран немедленно. В 1945 году Совет начинал с одиннадцати членов, а в 1965-м был расширен до пятнадцати — число выборных мест выросло с шести до десяти после того, как состав организации умножился с волной независимости стран Азии и Африки. Даже председательство идёт по очереди: пятнадцать государств сменяют друг друга помесячно в алфавитном порядке их английских названий.

А теперь — в самое сердце механизма: голосование. Любое решение по вопросу существа требует девяти голосов из пятнадцати при одном убийственном условии: ни один постоянный член не должен проголосовать против. Это условие и называется «вето» — латинское слово, буквально означающее «я запрещаю». Представьте себе проект резолюции, набравший четырнадцать голосов из пятнадцати: достаточно, чтобы одно постоянное государство подняло руку против, — и текст рушится, будто его и не было. Воздержание же постоянного члена, согласно устоявшейся практике, решению не мешает, а в сугубо процедурных вопросах — вроде порядка повестки дня — вето вообще не применяется.

Почему же мир вообще согласился на столь вопиющую привилегию? Ответ — в горьком уроке по имени «Лига Наций»: предшествующий опыт рухнул между двумя мировыми войнами, потому что великие державы либо покинули его, либо вовсе в него не вступили. Основатели 1945 года понимали: сильные не войдут в дом, ключей от которого у них нет, — и вето стало ценой их присутствия за столом: предохранительный клапан, удерживающий их внутри системы, который не раз оборачивался замком, эту систему замораживающим. Вето применялось с первых же лет жизни Совета, а затем, на протяжении всей холодной войны, стало оружием, которым сверхдержавы обменивались ударами. При этом постоянное место закреплено за государством, а не за правящим режимом: кресло Советского Союза перешло к России после его распада в 1991 году, а место Китая в 1971 году перешло к Китайской Народной Республике.

И здесь мы подходим к различию, которое ускользает от большинства заголовков: далеко не всё, что исходит от Совета Безопасности, имеет одинаковую силу. Решения, принятые в рамках Главы VI Устава — о мирном разрешении споров, — ближе к рекомендации и посредничеству. А Глава VII — настоящий меч Совета: установив наличие угрозы миру или акта агрессии, он может вводить экономические санкции и оружейное эмбарго и даже санкционировать применение военной силы, причём сам Устав обязывает все государства-члены подчиняться решениям Совета и выполнять их. Есть и более мягкая ступень — «заявление председателя»: текст, который зачитывает председатель Совета после согласия всех пятнадцати членов; это важный политический сигнал, но не пронумерованная резолюция, попадающая в реестр обязательного. Так что, читая «заявление председателя», знайте: Совет захотел высказаться, не обнажая оружия.

Давайте проследим путь резолюции ООН шаг за шагом. История начинается с государства, которое ведёт досье и известно в кулуарах Совета как «держатель пера»: оно пишет первый черновик и рассылает его членам. Затем идут закрытые консультации, где шлифуется каждое слово, ведь одно только «осуждает» вместо «выражает обеспокоенность» способно перевернуть позицию великой державы, — пока текст не примет окончательный вид, готовый к голосованию. В зале поднимаются руки: девять голосов и больше без возражения постоянного члена означают рождение пронумерованной резолюции, которая входит в летопись; одно возражение постоянного члена — официальный некролог проекту, сколько бы сторонников тот ни собрал. При этом вето перестало быть бесплатным с моральной точки зрения: с 2022 года Генеральная Ассамблея автоматически собирается для обсуждения каждого применённого вето, и тот, кто им воспользовался, объясняет свою позицию перед всем миром; а за десятилетия до этого, в 1950 году, Ассамблея изобрела механизм «Единство в пользу мира», чтобы действовать, когда Совет парализован.

А где во всём этом Египет? В самом центре картины с первой минуты: он подписал Устав в Сан-Франциско в 1945 году как государство-основатель — за долгие годы до того, как к организации присоединилось большинство стран Африки и Азии. Затем он не раз занимал непостоянное кресло в Совете Безопасности на протяжении истории организации — от её первых лет до срока 2016–2017 годов, когда представлял африканский континент. И избранный член вовсе не сторонний наблюдатель, как думают некоторые: он поочерёдно председательствует в Совете, участвует в разработке текстов и переговорах по ним, а его голос — один из тех девяти, без которых резолюция не рождается. Вето у него в руках нет, это правда, но перо, трибуна и голос — есть.

А у египтян с организацией связана история покрупнее самих кресел: египетский дипломат Бутрос Бутрос-Гали занимал пост Генерального секретаря ООН с 1992 по 1996 год, став первым генеральным секретарём из Африки и арабского мира. Его судьба несёт красноречивый урок, бьющий прямо в суть нашей темы: Генерального секретаря назначает Генеральная Ассамблея по рекомендации Совета Безопасности, и в 1996 году рекомендация о продлении его полномочий разбилась о вето внутри Совета — он ушёл после одного срока. Вот так тень вето дотягивается даже до выбора человека, стоящего на вершине самой организации. Один такой эпизод объясняет систему лучше десятков страниц.

И поскольку вето стоит в центре любого спора, десятилетиями не утихает дискуссия о реформе Совета Безопасности: требования постоянных мест для Африки, Латинской Америки и растущих держав, призывы упорядочить или ограничить применение вето. Но здесь и кроется парадокс, объясняющий столь долгое ожидание: изменение Устава требует согласия двух третей членов Генеральной Ассамблеи и последующей ратификации двумя третями государств-членов, причём среди них должны быть все пять постоянных членов. Проще говоря: любая реформа, затрагивающая вето, нуждается в подписи самих обладателей вето. Поэтому дверь остаётся открытой для разговоров и закрытой для перемен — до особого уведомления.

Практический итог, с которым я хочу вас оставить, — четыре коротких вопроса, которые стоит задавать себе всякий раз, встречая новость из ООН. Кто выпустил текст: Генеральная Ассамблея с её моральным весом или Совет Безопасности с его клыками? Это пронумерованная резолюция или всего лишь согласованное заявление председателя? Если резолюция — принята ли она по обязывающей Главе VII или осталась в рамках рекомендации? И наконец: прошла ли она консенсусом, пала ли под вето или чудом его избежала? Ответьте на эти четыре вопроса — и обнаружите, что читаете происходящее под синим сводом так, как читают дипломаты: как текст с точно выверенным весом, а не как мимолётный заголовок в перегруженном выпуске новостей.