Mavi çatının altında: Birleşmiş Milletler nasıl işliyor, Güvenlik Konseyi'nde “veto” kimin elinde?

Büyük bir krizin yaşandığı akşam herhangi bir haber bültenini açın; tekrarından ezberlediğimiz o cümleyi duyarsınız: “Güvenlik Konseyi olağanüstü toplantı yapıyor.” Birkaç saat sonra da ikinci alışılmış cümle gelir: “Veto, karar tasarısını düşürdü.” Ama kendinize dürüstçe sorun: O ünlü at nalı biçimli masanın bulunduğu salonda gerçekte ne olduğunu biliyor musunuz? Ve tek bir “hayır” diyerek bütün dünyanın iradesini durdurma yetkisi kimin elinde? Bu satırlarda birlikte New York'ta East River'a bakan cam binaya çıkacak, oyunu parça parça sökeceğiz; öyle ki bugünden sonra Birleşmiş Milletler haberlerini bambaşka bir gözle okuyacaksınız.

Hikâye İkinci Dünya Savaşı'nın enkazından başlıyor. 26 Haziran 1945'te, San Francisco'da haftalarca süren müzakerelerin ardından onlarca ülkenin temsilcisi “Birleşmiş Milletler Antlaşması” adlı belgeyi imzaladı; Mısır da ilk nüshaya imzasını koyan kurucu üyeler arasındaydı. Antlaşma 24 Ekim 1945'te yürürlüğe girdi ve dünya her yıl bu tarihi Birleşmiş Milletler Günü olarak kutluyor. Örgüt elli bir kurucu devletle yola çıktı; bugün mavi bayrağının gölgesinde 193 ülke, yani dünyada tanınan neredeyse bütün devletler toplanıyor. Kurucu fikir ise hem yalın hem ağırdı: İnsanlığın bir üçüncü dünya savaşına sürüklenmesine izin vermemek.

“Birleşmiş Milletler” dediğinizde tek bir organdan değil, koca bir organlar ailesinden söz ediyorsunuz. Bütün devletlerin oturduğu Genel Kurul var; savaş ve barıştan sorumlu Güvenlik Konseyi var; devletler arasındaki uyuşmazlıkları karara bağlayan Lahey'deki Uluslararası Adalet Divanı var; Ekonomik ve Sosyal Konsey var; bir de Genel Sekreter'in yönettiği, personeli dünyanın dört bir yanına yayılmış Sekretarya var. Altıncı bir organ daha var: Vesayet altındaki toprakların bağımsızlığını kazanmasının ardından tarihsel görevini fiilen tamamlayan Vesayet Konseyi. Ama ışıklar ve onlarla birlikte gerçek güç iki organda toplanıyor: Genel Kurul ve Güvenlik Konseyi. Aralarındaki fark ise kürsüyle mahkeme arasındaki farka benziyor.

Genel Kurul en çok bir dünya parlamentosuna benzer: Nükleer cephaneliği olan bir süper güç de olsanız, okyanusun ortasındaki küçük bir ada da olsanız her devletin tek oyu vardır. Her eylülde o bilindik manzarayı izlersiniz: Devlet başkanları ve krallar, dünyaya sözlerini söylemek için New York'taki yeşil mermer kürsüye sırayla çıkar. Ama çoğu kişinin gözden kaçırdığı can alıcı bir noktaya dikkat edin: Genel Kurul'un siyasi konulardaki kararları, ahlaki ve siyasi ağırlığı büyük olan tavsiyelerdir; bütçe gibi örgütün kendi iç işleri dışında devletleri hukuken bağlamaz. Genel Kurul'un sesi dünya vicdanının aynasıdır; zorlayıcı araçları tutan el ise başka bir salondadır.

O el Güvenlik Konseyi'dir: Gezegenin en tehlikeli dosyalarının yönetildiği yalnızca on beş sandalye. Asla ayrılmayan beş daimî üye: Amerika Birleşik Devletleri, Rusya, Çin, Birleşik Krallık ve Fransa; yani İkinci Dünya Savaşı'ndan galip çıkan güçler. Bir de Genel Kurul'un dünya bölgelerine göre dağıttığı on seçilmiş üye: Her biri iki yıl oturur, sonra ayrılır ve hemen yeniden seçilmek üzere aday olamaz. Konsey 1945'te on bir üyeyle başladı; Asya ve Afrika ülkelerinin bağımsızlık dalgasıyla örgütün üye sayısı katlanınca 1965'te seçilmiş sandalyeler altıdan ona çıkarılarak on beşe genişletildi. Konseyin başkanlığı bile sırayla yürür: On beş ülke, İngilizce adlarının alfabetik sırasına göre ayda bir dönüşümlü olarak başkanlık eder.

Şimdi makinenin kalbine gelelim: Oylama. Esasa ilişkin herhangi bir kararın geçmesi için on beş oyun dokuzu gerekir; üstelik öldürücü bir şartla: Hiçbir daimî üye ret oyu kullanmayacak. İşte bu şartın adı “veto”; Latince bir kelime ve birebir anlamı “engelliyorum”. On beş üyeden on dördünün desteklediği bir karar tasarısı düşünün: Tek bir daimî üyenin elini ret için kaldırması, metnin hiç var olmamış gibi düşmesine yeter. Daimî üyenin çekimser kalması ise yerleşik teamüle göre kararı engellemez; gündemin düzenlenmesi gibi salt usule ilişkin konularda ise veto zaten söz konusu değildir.

Peki dünya bu göze batan ayrıcalığı en baştan neden kabul etti? Yanıt, adı “Milletler Cemiyeti” olan acı bir derste saklı: İki dünya savaşı arasında çöken bu önceki deneyim, büyük güçler ondan çekildiği ya da ona hiç katılmadığı için yıkıldı. 1945'in kurucuları, büyüklerin kapılarının anahtarı ellerinde olmayan bir eve girmeyeceğini anlamıştı; veto da onların masaya oturmasının bedeli oldu: Onları sistemin içinde tutan bir emniyet supabı, ki defalarca sistemi donduran bir kilide dönüştü. Veto, Konseyin ilk yıllarından itibaren kullanıldı; ardından Soğuk Savaş boyunca karşılıklı bir silaha dönüştü. Daimî sandalye ise iktidardaki rejime değil, devlete aittir: Sovyetler Birliği'nin sandalyesi 1991'deki dağılmanın ardından Rusya'ya, Çin'in sandalyesi ise 1971'de Çin Halk Cumhuriyeti'ne geçti.

Ve burada birçok haber başlığının atladığı farka geliyoruz: Güvenlik Konseyi'nden çıkan her metin aynı güçte değildir. Antlaşmanın, uyuşmazlıkların barışçıl çözümünü düzenleyen VI. Bölümü çerçevesinde alınan kararlar tavsiyeye ve arabuluculuğa yakındır. VII. Bölüm ise Konseyin asıl kılıcıdır: Barışa yönelik bir tehdit ya da bir saldırı eylemi bulunduğuna karar verdiğinde ekonomik yaptırımlar ve silah ambargosu uygulayabilir, hatta askerî güç kullanımına yetki verebilir; Antlaşmanın kendisi de bütün üye devletleri Konsey kararlarını kabul etmek ve uygulamakla yükümlü kılar. Bütün bunlardan daha hafif bir basamak daha vardır: “başkanlık açıklaması”. On beş üyenin tamamının mutabakatının ardından Konsey başkanının okuduğu bu metin önemli bir siyasi mesajdır, ama bağlayıcılık siciline giren numaralı bir karar değildir. Yani “başkanlık açıklaması” ifadesini okuduğunuzda bilin ki Konsey, silahını çekmeden konuşmak istemiştir.

Gelin bir BM kararının yolculuğunu adım adım izleyelim. Hikâye, dosyayı elinde tutan ve Konsey kulislerinde “kalemi tutan ülke” diye bilinen bir devletle başlar: İlk taslağı yazar ve üyelere dağıtır. Ardından kelimelerin tek tek budandığı kapalı istişareler döner; çünkü “endişe duyduğunu ifade eder” yerine konan tek bir “kınar” kelimesi bile büyük bir devletin tutumunu tersine çevirebilir. Metin böylece oylamaya hazır nihai hâlini alır. Salonda eller kalkar: Daimî üyelerden itiraz gelmeksizin dokuz ve üzeri oy, sicile geçecek numaralı bir kararın doğuşu demektir; bir daimî üyenin tek itirazı ise destekçisi kaç olursa olsun tasarının resmî ölüm ilanıdır. Üstelik veto artık ahlaki olarak bedelsiz değil: 2022'den bu yana Genel Kurul, kullanılan her veto için otomatik olarak toplanıyor ve vetoyu kullanan ülke tutumunu dünyanın önünde açıklamak zorunda kalıyor. Bundan onlarca yıl önce de Genel Kurul, Konsey felç olduğunda harekete geçebilmek için 1950'de “Barış İçin Birlik” mekanizmasını icat etmişti.

Peki Mısır bütün bunların neresinde? İlk andan itibaren tablonun tam merkezinde: 1945'te San Francisco'da Antlaşmayı kurucu üye olarak imzaladı; hem de Afrika ve Asya ülkelerinin çoğu örgüte katılmadan uzun yıllar önce. Sonra örgütün tarihi boyunca Güvenlik Konseyi'nin geçici sandalyesinde defalarca oturdu; ilk yıllarından, Afrika kıtasını temsil ettiği 2016 ve 2017 dönemine kadar. Seçilmiş üye, bazılarının sandığı gibi yalnızca bir seyirci değildir: Konseye dönüşümlü olarak başkanlık eder, metinlerin kaleme alınmasına ve müzakeresine katılır ve oyu, onsuz hiçbir kararın doğmayacağı dokuz oydan biridir. Veto elinde değildir, doğru; ama kalem de kürsü de ses de elindedir.

Mısırlıların örgütle, sandalyelerin kendisinden daha yükseğe uzanan bir hikâyesi de var: Mısırlı diplomat Butros Butros Gali, 1992-1996 yılları arasında Birleşmiş Milletler Genel Sekreterliği görevini üstlendi; Afrika'dan ve Arap dünyasından gelen ilk genel sekreterdi. Onun hikâyesi tam da konumuzun kalbine dokunan çarpıcı bir ders taşıyor: Genel Sekreteri, Güvenlik Konseyi'nin tavsiyesi üzerine Genel Kurul atar; 1996'da görev süresinin yenilenmesine ilişkin tavsiye Konsey içindeki bir vetoya çarptı ve o da tek dönemin ardından görevden ayrıldı. İşte vetonun gölgesi, örgütün tepesinde duran adamın seçimine kadar uzanıyor. Böyle tek bir olay, sistemi onlarca sayfadan daha iyi anlatıyor.

Veto her tartışmanın merkezinde durduğu için, Güvenlik Konseyi'nin reformuna dair tartışma onlarca yıldır tazeliğini koruyor: Afrika'ya, Latin Amerika'ya ve yükselen güçlere daimî sandalye talepleri, vetonun kullanımının düzenlenmesi ya da sınırlandırılması çağrıları. Ama beklemenin neden bu kadar uzadığını açıklayan çelişki tam da burada: Antlaşmanın değiştirilmesi, Genel Kurul üyelerinin üçte ikisinin onayını ve ardından üye devletlerin üçte ikisinin — aralarında beş daimî üyenin tamamı bulunmak kaydıyla — onaylamasını gerektiriyor. Daha açık söylersek: Vetoya dokunan her reform, bizzat veto sahiplerinin imzasına muhtaç. Bu yüzden kapı tartışmaya açık, değişime ise ikinci bir bildirime kadar kapalı kalıyor.

Sizde kalmasını istediğim pratik sonuç, bir BM haberiyle her karşılaştığınızda soracağınız dört küçük sorudur. Metni kim çıkardı: Ahlaki ağırlığı olan Genel Kurul mu, yoksa dişleri olan Güvenlik Konseyi mi? Numaralı bir karar mı, yoksa yalnızca mutabakatla çıkmış bir başkanlık açıklaması mı? Karar ise, bağlayıcı VII. Bölüm kapsamında mı alındı, yoksa tavsiye çerçevesinde mi kaldı? Ve son olarak: Mutabakatla mı geçti, bir vetoyla mı düştü, yoksa kıl payı mı kurtuldu? Bu dört soruyu yanıtlayın; mavi çatının altında olup biteni artık diplomatların okuduğu gibi okuduğunuzu göreceksiniz: Kalabalık bir bültende gelip geçen bir başlık olarak değil, ağırlığı özenle hesaplanmış bir metin olarak.