Du Conseil consultatif de 1866 au Sénat d'aujourd'hui : l'histoire de la seconde chambre en Égypte

Lorsque les Égyptiens évoquent leur expérience parlementaire, ils parlent de l’une des plus anciennes hors d’Europe et des Amériques : il y a plus d’un siècle et demi, en 1866 précisément, le khédive Ismaïl créait le « Conseil consultatif des députés », première instance représentative de l’histoire de l’Égypte moderne, ouvrant une histoire longue et mouvementée dont la seconde chambre a écrit quelques-uns des chapitres les plus marquants.

Le conseil de 1866 comptait soixante-quinze membres choisis par l’intermédiaire des notables et des chefs de village, et ses attributions se limitaient à un rôle consultatif. Il n’en a pas moins semé l’idée que le pays avait une voix à faire entendre dans ses propres affaires. À mesure que la crise financière s’aggravait et que l’ingérence étrangère s’étendait, le conseil est devenu la tribune de revendications nationales audacieuses, une vague qui a culminé avec le mouvement d’Ourabi et son exigence d’un gouvernement responsable devant les députés.

Après l’occupation britannique de 1882, la vie parlementaire a été longtemps bridée : le pays a dû se contenter d’organes aux pouvoirs restreints, dont le dernier fut l’Assemblée législative, formée peu avant la Première Guerre mondiale puis suspendue dès son déclenchement. La revendication d’une constitution et d’un parlement de plein exercice est pourtant restée vivace au sein du mouvement national, jusqu’à l’éclatement de la révolution de 1919.

La Constitution de 1923, fruit de cette révolution, a doté l’Égypte de son premier parlement complet, composé de deux chambres : une Chambre des députés intégralement élue et un Sénat mêlant des membres élus à d’autres nommés par le roi, dont les sièges exigeaient un âge plus élevé et une notoriété publique ou un cens, selon le modèle alors répandu dans les chambres hautes du monde entier.

Tout au long de l’ère libérale, de 1923 à 1952, le Sénat a accueilli quelques-unes des plus grandes figures de la pensée et de la politique égyptiennes et servi de scène au bras de fer du fameux triangle : le Wafd et sa majorité populaire, le palais royal et l’autorité d’occupation britannique. Les parlements ont souvent été dissous et les constitutions suspendues, mais la vie parlementaire n’en est pas moins demeurée une tradition solidement ancrée dans l’État égyptien.

La révolution de juillet 1952 a mis un terme définitif à l’ordre ancien : la Constitution de 1923 a été abrogée et les partis existants dissous. Lorsque la vie parlementaire est revenue avec la Constitution de 1956, elle est revenue avec une chambre unique, l’Assemblée nationale, et le monocamérisme s’est maintenu durant toute l’époque nassérienne et les années qui l’ont immédiatement suivie.

Les révisions constitutionnelles de 1980, sous la présidence d’Anouar el-Sadate, ont ressuscité l’idée d’une seconde chambre avec le « Conseil de la Choura » : deux tiers de ses membres élus, un tiers nommé, des compétences consultatives sur les grands dossiers et, en outre, un rôle de tutelle sur les institutions de presse nationales par l’intermédiaire du Conseil supérieur de la presse.

Pendant près de trois décennies, le Conseil de la Choura a vécu sous le signe d’un débat permanent sur son utilité, jusqu’à son heure d’exception après la révolution de janvier 2011 : en vertu de la Constitution de 2012 et après la dissolution de l’Assemblée du peuple, la totalité du pouvoir législatif lui est revenue pour une période transitoire, faisant de lui, pour la première fois de son histoire, un véritable législateur — avant qu’il ne soit dissous en 2013, puis purement et simplement supprimé par la Constitution de 2014, l’Égypte retrouvant alors une chambre unique.

L’éclipse aura été brève cette fois-ci : les révisions constitutionnelles approuvées par le référendum de 2019 ont rétabli la seconde chambre sous son ancien nom de l’époque monarchique, le Sénat, dont les premières élections se sont tenues en 2020. Il compte trois cents membres, dont un tiers nommés, et exerce des compétences consultatives portant sur les révisions de la Constitution, le plan général de développement, les traités et les projets de loi qui lui sont renvoyés.

La comparaison des trois expériences — le Sénat de 1923, le Conseil de la Choura de 1980 et le Sénat de 2020 — fait apparaître un fil conducteur limpide : une chambre conçue pour la réflexion posée et l’expertise, associant toujours l’élection à la nomination, le dernier mot en matière législative restant à la chambre basse, intégralement élue, même si les contextes politiques de chaque époque diffèrent profondément.

Le débat sur le bicamérisme est mondial et ne concerne pas la seule Égypte : ses partisans y voient une soupape de relecture et de contrôle, ainsi que la représentation de compétences et d’intérêts que le suffrage général ne fait pas nécessairement émerger ; ses détracteurs y voient un ralentissement du travail législatif et un coût supplémentaire. Dans le cas égyptien, le jugement dépendra en définitive de ce que la chambre produit réellement en études et en avis capables de laisser une trace dans les textes définitifs.

Ainsi, lorsque les sénateurs d’aujourd’hui prennent place dans leur hémicycle, ils prolongent — par le nom comme par l’idée — une histoire commencée il y a plus de cent cinquante ans avec le Conseil consultatif des députés, passée par la Constitution de 1923 et la Choura de Sadate, et qui fait de la seconde chambre le témoin des méandres du parcours constitutionnel égyptien depuis le XIXe siècle.