Vom Schura-Rat von 1866 zum heutigen Senat: Die Geschichte der zweiten Kammer Ägyptens

Wenn Ägypter über ihre parlamentarische Erfahrung sprechen, sprechen sie über eine der ältesten außerhalb Europas und der beiden Amerikas: Vor mehr als anderthalb Jahrhunderten, genauer gesagt im Jahr 1866, rief Khedive Ismail den „Beratenden Abgeordnetenrat“ ins Leben, das erste repräsentative Gremium der modernen ägyptischen Geschichte. Damit begann eine lange und wechselvolle Geschichte, in der die zweite Kammer bemerkenswerte Kapitel geschrieben hat.

Dem Rat von 1866 gehörten fünfundsiebzig Mitglieder an, die über die örtlichen Notabeln und die Dorfvorsteher bestimmt wurden; seine Zuständigkeit war eng beratend. Dennoch pflanzte er den Gedanken, dass das Land in eigenen Angelegenheiten eine Stimme habe, die gehört werden müsse. Mit der sich zuspitzenden Finanzkrise und der wachsenden Einmischung des Auslands wurde der Rat zur Bühne kühner nationaler Forderungen; ihren Höhepunkt erreichte diese Welle in der Urabi-Bewegung und ihrem Ruf nach einer Regierung, die den Abgeordneten Rechenschaft schuldet.

Nach der britischen Besetzung von 1882 wurde das parlamentarische Leben über lange Zeit eingeschnürt. Das Land musste sich mit Gremien geringer Befugnisse begnügen, als letztes mit der Gesetzgebenden Versammlung, die kurz vor dem Ersten Weltkrieg gebildet und mit dessen Ausbruch ausgesetzt wurde. Die Forderung nach einer vollwertigen Verfassung und einem vollwertigen Parlament blieb in der nationalen Bewegung indes lebendig, bis 1919 die Revolution ausbrach.

Die Verfassung von 1923, Frucht dieser Revolution, schuf das erste vollständige ägyptische Parlament aus zwei Kammern: ein vollständig gewähltes Abgeordnetenhaus und einen Senat, der gewählte Mitglieder mit vom König ernannten verband und von seinen Mitgliedern ein höheres Alter sowie öffentliches Ansehen oder einen Vermögensnachweis verlangte — nach dem Muster, das damals in den Oberhäusern weltweit verbreitet war.

Während der liberalen Ära zwischen 1923 und 1952 versammelte der Senat einige der herausragendsten Köpfe des Geisteslebens und der Politik und war Schauplatz des Kräftemessens im berühmten Dreieck: die Wafd-Partei mit der Mehrheit im Volk, der Königspalast und die britische Besatzungsmacht. Parlamente wurden häufig aufgelöst und Verfassungen außer Kraft gesetzt, doch das parlamentarische Leben blieb gleichwohl eine feste Tradition des ägyptischen Staates.

Die Julirevolution von 1952 beendete die alte Ordnung vollständig: Die Verfassung von 1923 wurde aufgehoben, die bestehenden Parteien wurden aufgelöst. Als das parlamentarische Leben mit der Verfassung von 1956 zurückkehrte, kehrte es mit einer einzigen Kammer zurück, der Nationalversammlung; das Einkammersystem bestand während der gesamten Nasser-Ära und der Zeit unmittelbar danach fort.

Die Verfassungsänderungen von 1980 unter Präsident Anwar as-Sadat belebten die Idee einer zweiten Kammer mit dem „Schura-Rat“ wieder: zwei Drittel der Mitglieder gewählt, ein Drittel ernannt, beratende Zuständigkeiten in den großen Fragen und daneben eine Aufsichtsrolle über die staatlichen Presseinstitutionen durch den Obersten Presserat.

Rund drei Jahrzehnte lang stand der Schura-Rat unter dem Dauerzweifel an seinem Nutzen, bis nach der Januarrevolution 2011 seine Ausnahmestunde schlug: Nach der Verfassung von 2012 und der Auflösung des Unterhauses fiel ihm für eine Übergangszeit die gesamte Gesetzgebungsgewalt zu, womit er zum ersten Mal in seiner Geschichte tatsächlich Gesetzgeber war — ehe er 2013 aufgelöst und durch die Verfassung von 2014 ganz abgeschafft wurde, sodass Ägypten zum Einkammersystem zurückkehrte.

Die Abwesenheit währte diesmal nicht lange: Die im Referendum von 2019 gebilligten Verfassungsänderungen brachten die zweite Kammer unter ihrem alten Namen aus der Königszeit zurück, dem Senat; die ersten Wahlen fanden 2020 statt. Er umfasst dreihundert Mitglieder, ein Drittel davon ernannt, und verfügt über beratende Zuständigkeiten für Verfassungsänderungen, den allgemeinen Entwicklungsplan, Verträge sowie die ihm überwiesenen Gesetzentwürfe.

Der Vergleich der drei Anläufe — Senat 1923, Schura-Rat 1980 und Senat 2020 — legt einen klaren roten Faden frei: eine Kammer, die für Bedachtsamkeit und Sachverstand gedacht ist, die stets Wahl und Ernennung verbindet und in der Gesetzgebung stets der vollständig gewählten unteren Kammer das letzte Wort lässt — so verschieden die politischen Kontexte der einzelnen Epochen auch waren.

Die Auseinandersetzung über das Zweikammersystem wird weltweit geführt und betrifft nicht Ägypten allein: Befürworter sehen darin ein Ventil für Überprüfung und Kontrolle sowie eine Vertretung von Sachverstand und Interessen, die allgemeine Wahlen nicht zwangsläufig hervorbringen; Kritiker sehen eine Verlangsamung der Gesetzgebung und zusätzliche Kosten. Im ägyptischen Fall hängt das Urteil letztlich davon ab, was die Kammer tatsächlich an Untersuchungen und Stellungnahmen liefert, die in den endgültigen Texten Spuren hinterlassen.

Wenn die Senatoren von heute also ihre Plätze einnehmen, setzen sie — dem Namen wie der Idee nach — eine Geschichte fort, die vor mehr als einhundertfünfzig Jahren mit dem Beratenden Abgeordnetenrat begann, über die Verfassung von 1923 und Sadats Schura-Rat führte und die zweite Kammer bis heute zum Zeugen der Windungen des ägyptischen Verfassungswegs seit dem 19. Jahrhundert macht.