Sous le plafond bleu : comment fonctionne l'ONU et qui détient le « veto » au Conseil de sécurité ?

Allumez n'importe quel journal télévisé le soir d'une crise majeure et vous entendrez la même phrase, apprise par cœur à force d'être répétée : « Le Conseil de sécurité tient une séance d'urgence. » Quelques heures plus tard vient la seconde phrase, tout aussi rituelle : « Un veto fait échouer le projet de résolution. » Mais posez-vous honnêtement la question : savez-vous ce qui se passe réellement dans cette salle à la fameuse table en fer à cheval ? Et qui peut prononcer un seul « non » capable d'arrêter net la volonté du monde entier ? Dans les lignes qui suivent, nous montons ensemble dans l'immeuble de verre qui domine l'East River, à New York, et nous démontons la mécanique pièce par pièce, pour que vous lisiez désormais l'actualité onusienne d'un autre œil.

L'histoire commence dans les ruines de la Seconde Guerre mondiale. Le 26 juin 1945, après des semaines de délibérations dans la ville de San Francisco, les délégués de dizaines d'États signent un document appelé Charte des Nations unies ; l'Égypte est parmi eux, membre fondateur dont la signature figure sur l'exemplaire original. La Charte entre en vigueur le 24 octobre 1945, date que le monde célèbre chaque année comme Journée des Nations unies. L'Organisation a démarré avec cinquante et un États fondateurs ; aujourd'hui, son drapeau bleu abrite 193 pays, soit la quasi-totalité des États reconnus de la planète. L'idée fondatrice, elle, était à la fois simple et écrasante : ne plus jamais laisser l'humanité glisser vers une troisième guerre mondiale.

Quand vous entendez « Nations unies », vous n'entendez pas le nom d'un seul organe, mais celui de toute une famille d'organes. Il y a l'Assemblée générale, où siègent tous les États ; le Conseil de sécurité, chargé de la paix et de la guerre ; la Cour internationale de justice, à La Haye, qui tranche les différends entre États ; le Conseil économique et social ; et le Secrétariat, dirigé par le secrétaire général, avec ses fonctionnaires répartis dans le monde entier. Un sixième organe, le Conseil de tutelle, a pratiquement achevé sa mission historique après l'indépendance des territoires placés sous tutelle. Mais la lumière, et avec elle le pouvoir réel, se concentre sur deux organes : l'Assemblée générale et le Conseil de sécurité. Entre les deux, la différence est celle qui sépare une tribune d'un tribunal.

L'Assemblée générale est ce qui ressemble le plus à un parlement mondial : une voix par État, qu'il s'agisse d'une superpuissance dotée d'un arsenal nucléaire ou d'une petite île perdue au milieu de l'océan. Chaque mois de septembre, on retrouve la scène bien connue : chefs d'État et rois se succèdent à la tribune de marbre vert, à New York, pour adresser chacun son message au monde. Mais attention à un point essentiel que beaucoup ignorent : sur les questions politiques, les résolutions de l'Assemblée générale sont des recommandations. Elles ont un poids moral et politique considérable, mais elles ne lient pas juridiquement les États, sauf pour les affaires internes de l'Organisation, comme le budget. La voix de l'Assemblée est le miroir de la conscience mondiale ; la main qui tient les instruments de contrainte, elle, se trouve dans une autre salle.

Cette main, c'est le Conseil de sécurité : quinze sièges seulement, d'où sont gérés les dossiers les plus dangereux de la planète. Cinq membres permanents qui ne partent jamais : les États-Unis, la Russie, la Chine, le Royaume-Uni et la France, les puissances sorties victorieuses de la Seconde Guerre mondiale. Et dix membres élus, que l'Assemblée générale répartit entre les régions du monde ; chacun siège deux ans, puis s'en va, sans pouvoir se représenter immédiatement. Le Conseil a débuté en 1945 avec onze membres, avant d'être élargi à quinze en 1965, les sièges élus passant de six à dix, après que le nombre des membres de l'Organisation eut doublé avec la vague des indépendances en Asie et en Afrique. Même la présidence tourne : les quinze États l'exercent à tour de rôle, un mois chacun, selon l'ordre alphabétique de leurs noms en anglais.

Venons-en maintenant au cœur de la machine : le vote. Toute décision portant sur une question de fond exige neuf voix sur quinze, assortie d'une condition fatale : qu'aucun membre permanent ne vote contre. Cette condition, c'est le « veto », mot latin qui signifie littéralement « j'interdis ». Imaginez un projet de résolution qui recueille quatorze voix sur quinze : il suffit qu'un seul membre permanent lève la main contre pour que le texte tombe comme s'il n'avait jamais existé. L'abstention d'un membre permanent, en revanche, ne bloque pas la décision, selon une pratique désormais établie ; et les questions purement procédurales, comme l'organisation de l'ordre du jour, échappent totalement au veto.

Pourquoi le monde a-t-il accepté, au départ, un privilège aussi criant ? La réponse tient dans une leçon douloureuse qui porte un nom : la Société des Nations, l'expérience précédente, effondrée dans l'entre-deux-guerres parce que les grandes puissances l'avaient abandonnée, ou n'y avaient jamais adhéré. Les fondateurs de 1945 ont compris que les grands n'entreraient pas dans une maison dont ils ne détiendraient pas les clés : le veto fut donc le prix de leur place à la table, une soupape de sûreté censée les maintenir dans le système, devenue à maintes reprises le verrou qui le paralyse. Le veto a été utilisé dès les premières années du Conseil, avant de devenir une arme échangée coup pour coup tout au long de la guerre froide. Et le siège permanent appartient à l'État, non au régime en place : celui de l'Union soviétique est revenu à la Russie après la dislocation de 1991, et celui de la Chine est passé en 1971 à la République populaire de Chine.

Nous arrivons ici à la distinction qui manque à tant de titres : tout ce qui sort du Conseil de sécurité n'a pas la même force. Les décisions prises au titre du chapitre VI de la Charte, consacré au règlement pacifique des différends, relèvent plutôt de la recommandation et de la médiation. Le chapitre VII, lui, est la véritable épée du Conseil : dès lors qu'il constate une menace contre la paix ou un acte d'agression, il peut imposer des sanctions économiques et un embargo sur les armes, et même autoriser l'emploi de la force militaire, la Charte elle-même obligeant tous les États membres à accepter et à appliquer ses décisions. Il existe un registre plus léger encore : la « déclaration présidentielle », un texte lu par le président du Conseil après accord des quinze membres. C'est un message politique important, mais ce n'est pas une résolution numérotée qui entre au registre des actes contraignants. Quand vous lisez « déclaration présidentielle », comprenez donc que le Conseil a voulu parler sans dégainer.

Suivons pas à pas le parcours d'une résolution onusienne. Tout commence par un État qui prend le dossier en main, celui que l'on appelle dans les couloirs du Conseil le « porte-plume » : il rédige un premier projet et le distribue aux membres. Viennent ensuite des consultations à huis clos où l'on rabote les mots, car un seul terme, « condamne » au lieu de « se déclare préoccupé », peut faire basculer la position d'une grande puissance, jusqu'à ce que le texte se fixe dans sa version définitive, prête au vote. Dans la salle, les mains se lèvent : neuf voix ou plus, sans opposition d'un membre permanent, et c'est la naissance d'une résolution numérotée qui entre dans les archives ; une seule opposition d'un permanent, et c'est l'avis de décès officiel du projet, quel qu'ait été le nombre de ses soutiens. Le veto n'est d'ailleurs plus sans coût moral : depuis 2022, l'Assemblée générale se réunit automatiquement pour débattre de chaque veto utilisé, obligeant son auteur à venir s'en expliquer devant le monde ; et des décennies plus tôt, en 1950, l'Assemblée avait inventé le mécanisme de « L'Union pour le maintien de la paix » afin de pouvoir agir lorsque le Conseil est paralysé.

Et l'Égypte, dans tout cela ? Au cœur du tableau depuis le premier instant : elle a signé la Charte à San Francisco en 1945 comme membre fondateur, bien des années avant que la majorité des pays d'Afrique et d'Asie ne rejoignent l'Organisation. Elle a ensuite occupé plusieurs fois un siège non permanent au Conseil de sécurité au fil de l'histoire de l'institution, de ses premières années jusqu'à son mandat de 2016 et 2017 comme représentante du continent africain. Or un membre élu n'est pas un simple spectateur, contrairement à ce que l'on croit parfois : il préside le Conseil à son tour, participe à la rédaction et à la négociation des textes, et sa voix est l'une des neuf sans lesquelles aucune résolution ne voit le jour. Le veto n'est pas entre ses mains, c'est vrai ; mais la plume, la tribune et la voix, si.

Les Égyptiens ont avec l'Organisation une histoire qui dépasse la question des sièges : le diplomate égyptien Boutros Boutros-Ghali a occupé le poste de secrétaire général des Nations unies de 1992 à 1996, premier Africain et premier Arabe à ce poste. Son parcours porte une leçon éloquente, au cœur même de notre sujet : le secrétaire général est nommé par l'Assemblée générale sur recommandation du Conseil de sécurité, et la recommandation en faveur de son renouvellement s'est heurtée en 1996 à un veto au sein du Conseil ; il est donc parti au bout d'un seul mandat. Voilà jusqu'où s'étend l'ombre du veto : jusqu'au choix de l'homme placé au sommet de l'Organisation elle-même. Un seul épisode de ce genre explique le système mieux que des dizaines de pages.

Parce que le veto se tient au cœur de tous les débats, la controverse sur la réforme du Conseil de sécurité se ranime depuis des décennies : revendications de sièges permanents pour l'Afrique, l'Amérique latine et les puissances émergentes, appels à encadrer ou à limiter l'usage du veto. Mais voici le paradoxe qui explique la longueur de l'attente : réviser la Charte suppose l'accord des deux tiers de l'Assemblée générale, puis la ratification par les deux tiers des États membres, parmi lesquels doivent figurer les cinq membres permanents, tous sans exception. Autrement dit : toute réforme touchant au veto exige la signature des détenteurs du veto eux-mêmes. C'est pourquoi la porte reste ouverte au débat et fermée au changement, jusqu'à nouvel ordre.

La conclusion pratique que je voudrais vous laisser tient en quatre petites questions, à poser chaque fois qu'une information onusienne vous parvient. Qui a produit le texte : l'Assemblée générale, au poids moral, ou le Conseil de sécurité, qui a des crocs ? S'agit-il d'une résolution numérotée ou d'une simple déclaration présidentielle adoptée par consensus ? Et si c'est une résolution, a-t-elle été prise au titre du chapitre VII, contraignant, ou reste-t-elle du domaine de la recommandation ? Enfin : est-elle passée par consensus, est-elle tombée sous un veto, ou y a-t-elle échappé de justesse ? Répondez à ces quatre questions et vous verrez que vous lisez désormais ce qui se joue sous le plafond bleu comme le lisent les diplomates : un texte dont le poids est calculé au mot près, et non un titre de plus dans un journal surchargé.