La Ligue arabe : la maison des Arabes, dont les fenêtres donnent sur la place Tahrir

Arrêtez-vous un instant au cœur de la place Tahrir, tournez le dos à la cohue et levez les yeux vers l'imposant bâtiment qui domine à la fois la place et le Nil. C'est le siège de la Ligue des États arabes, « la maison des Arabes » comme les Égyptiens ont pris l'habitude de l'appeler. Sous ses fenêtres défilent chaque jour des milliers de pas pressés vers le métro, le musée et les parkings, et rares sont les passants qui se demandent ce qui se joue derrière ces pierres. Dans ces salles se sont réunis des rois et des présidents, des positions qui ont ébranlé la région y ont été proclamées, des différends y ont été enterrés et d'autres ravivés. Le paradoxe, c'est que beaucoup d'entre nous connaissent la place dans ses moindres recoins et ne savent de ce vieux voisin que le nom.

Voici un premier fait à garder pour n'importe quelle conversation : la Ligue arabe est l'une des plus anciennes organisations régionales encore en activité dans le monde, et sans conteste la plus ancienne de notre région. Sa charte a été signée au Caire le 22 mars 1945, quelques mois avant la naissance de la Charte des Nations unies elle-même, la même année. Sept États en ont posé la première pierre : l'Égypte, la Syrie, le Liban, l'Irak, la Transjordanie, l'Arabie saoudite et le Yémen. Les fondateurs ont joint à la charte une annexe consacrée à la Palestine, pour dire dès le premier jour que la cause n'était pas une affaire étrangère, mais un point permanent inscrit au registre de la maison. Les Arabes ont ainsi devancé de plusieurs années l'Europe unie sur l'idée d'une organisation régionale rassembleuse.

Mais le véritable commencement remonte à quelques mois plus tôt, et dans une autre ville égyptienne. À l'automne 1944, les représentants des gouvernements arabes se réunissent à Alexandrie, au terme de longues consultations menées auprès des dirigeants arabes par le premier ministre égyptien Moustapha el-Nahhas, et en tirent un document préparatoire : le « protocole d'Alexandrie ». Le texte dessine les contours de la maison avant même sa construction : une ligue réunissant des États indépendants et pleinement souverains, et non une union où les frontières se dissolvent, ni un gouvernement supérieur qui commande et interdit. Observez bien l'enchaînement : une ville égyptienne a accueilli le brouillon, une ville égyptienne a accueilli la signature.

Et le choix du Caire comme siège permanent ne devait rien au hasard ni à la courtoisie. L'Égypte était alors le pays arabe le plus peuplé, le cœur battant de la culture, de la presse, des arts et de l'enseignement : ses universités formaient les étudiants arabes, on y imprimait les livres et les journaux que lisaient le Machrek comme le Maghreb, et sur ses scènes et ses écrans se forgeait un goût arabe commun. Géographiquement, elle se tenait exactement à la charnière entre les deux ailes du monde arabe, en Asie et en Afrique. La politique, la géographie et la culture convergeaient vers une seule adresse : il était naturel que l'on inscrive sur la porte de la maison le nom du Caire.

Comment cette maison est-elle administrée de l'intérieur ? Sa colonne vertébrale est le Conseil de la Ligue, qui réunit l'ensemble des États membres et siège d'ordinaire au niveau des ministres des Affaires étrangères, en deux sessions ordinaires par an, avec la possibilité de se réunir en session extraordinaire dès qu'un dossier s'embrase. Au-dessus, le sommet : la réunion des rois et des chefs d'État, dont le premier s'est tenu au Caire en 1964 à l'invitation du président Gamal Abdel Nasser, avant de devenir, au tournant du millénaire, un rendez-vous périodique fixe. En dessous de ces deux niveaux s'étend un réseau de conseils ministériels spécialisés : économie, information, santé et bien d'autres. Quant à celui qui fait tourner la machine au quotidien, c'est le secrétariat général : des fonctionnaires et des diplomates qui préparent les réunions, rédigent les résolutions et conservent la mémoire de l'institution.

Nous voici à la clé de lecture qui manque à la plupart des débats. L'article 7 de la charte le dit simplement : ce que le Conseil décide à l'unanimité s'impose à tous les États, ce qu'il décide à la majorité n'engage que ceux qui l'acceptent. Relisez la phrase deux fois : elle explique des décennies de reproches sur des « résolutions sans application ». La Ligue n'a jamais été conçue pour être un gouvernement au-dessus des gouvernements ; elle a été conçue pour protéger la souveraineté de chaque membre, y compris contre la volonté de ses frères. Aussi, lorsque vous entendez que la Ligue a « décidé » quelque chose et que personne ne bouge, sachez qu'il ne s'agit pas nécessairement d'une défaillance passagère : c'est le plan d'origine de la maison, tel qu'il a été tracé en 1945.

Cela ne veut pas dire que la maison est démunie. La Ligue a produit très tôt le traité de défense commune et de coopération économique de 1950, accordé à la Palestine un siège parmi les membres et créé au fil des décennies des organisations spécialisées pour l'éducation, la culture et les sciences, pour le travail, pour le développement agricole et d'autres encore. C'est la seule pièce où tous les Arabes s'assoient autour d'une même table, si vives que soient les inimitiés ; une tribune pour unifier les positions quand la volonté existe ; et un médiateur discret dans bien des différends dont on ne parle jamais à la une. Sa valeur réelle tient à ceci : c'est un cadre toujours prêt à servir, qui s'affaiblit ou se renforce à la mesure exacte de ce que ses propriétaires y mettent.

En revanche, il est des choses dont la Ligue est incapable, quels que soient nos vœux. Pas d'armée permanente sous son commandement, pas de tribunal capable de condamner un État membre et de faire exécuter sa sentence, pas de parlement élu qui légifère pour tous, pas de mécanisme de sanctions pour contraindre un récalcitrant. Comparez-la à l'Union européenne, qui a bâti plus tard des institutions contraignantes pour ses membres, et vous saisirez la différence entre un club de coordination entre gouvernements et une union dont les membres cèdent volontairement une part de leur souveraineté. La Ligue a choisi dès le départ la première voie ; le plafond de ses décisions reste donc celui de ce que ses membres acceptent, ni plus ni moins.

Le siège étant au Caire, l'usage a voulu dès l'origine que le secrétariat général revienne à un diplomate égyptien. Le premier fut Abderrahmane Azzam, « Azzam Pacha », qui en reçut les clés en 1945, suivi d'Abdel Khalek Hassouna puis de Mahmoud Riad. Après une exception unique, sur laquelle nous reviendrons dans un instant, la lignée égyptienne a repris : Esmat Abdel Meguid, puis Amr Moussa, que le grand public a bien connu au tournant du millénaire, puis Nabil el-Araby, puis Ahmed Aboul Gheit, entré en fonction en 2016. Huit noms résument huit décennies, dont sept portés par des Égyptiens.

L'exception, elle, relève des chapitres les plus complexes de l'histoire arabe contemporaine. Après la signature du traité de paix entre l'Égypte et Israël en 1979, les États arabes décident de suspendre l'adhésion de l'Égypte et de transférer le siège de la Ligue à Tunis ; pour la seule et unique fois, le secrétariat général échoit à un non-Égyptien, le Tunisien Chedli Klibi. Une décennie entière durant laquelle la maison qui domine Tahrir reste quasi muette, tandis que le pays qui en avait eu l'idée et qui l'abritait se retrouve hors de chez lui. Puis la roue tourne : l'Égypte retrouve son siège à la fin des années 1980, et le siège de la Ligue revient au Caire en 1990. La leçon de cette étape : une maison peut fâcher les siens au point qu'ils la quittent, mais son adresse d'origine finit par l'emporter sur la brouille.

Depuis sa fondation, la maison s'est agrandie pièce après pièce. Partie de sept États, elle a grandi à mesure que les pays arabes accédaient un à un à l'indépendance, jusqu'à se fixer à vingt-deux membres, les Comores ayant été les dernières à adhérer, dans les années 1990. La maison a aussi connu le gel de certains sièges : l'adhésion de la Syrie a été suspendue de longues années après 2011, avant qu'elle ne retrouve sa place en 2023. La leçon se répète à chaque fois : un siège peut se vider temporairement, il n'est jamais supprimé, car l'appartenance tient ici davantage du lien de parenté que du contrat résiliable.

Venons-en maintenant à ce qui vous concerne directement : comment lire intelligemment une information sur la Ligue arabe ? Posez-vous trois questions avant de vous enflammer ou d'ironiser. Qui a assisté à la réunion, et à quel niveau, la présence des chefs d'État n'ayant pas le même poids que celle des délégués ? La décision a-t-elle été prise à l'unanimité ou à la majorité, puisque seule l'unanimité engage tout le monde ? Et cette décision est-elle assortie d'un mécanisme d'application et d'un financement clairs, ou n'est-elle qu'une prise de position ? Imaginez deux lecteurs devant la même information : le premier s'arrête au titre et s'indigne ou s'enthousiasme ; le second passe la nouvelle au crible de ces trois questions et sait exactement ce que pèse le papier qu'il tient. Soyez le second.

La prochaine fois que vous traverserez la place Tahrir, accordez à ce bâtiment un regard plus long qu'à l'ordinaire. Derrière ces fenêtres, ce sont huit décennies de tentatives arabes pour s'asseoir ensemble : des réussites discrètes qui ne font pas les gros titres, des échecs retentissants que tout le monde connaît, et la mémoire complète d'une région qui ne connaît pas le repos. La Ligue n'est pas le gouvernement des Arabes et ne l'a jamais été, mais elle est la seule table restée dressée depuis 1945, quels qu'aient été ceux qui s'y sont assis. Connaissez ses limites, et vous ne lui demanderez pas ce pour quoi elle n'a pas été bâtie ; connaissez sa valeur, et vous ne mésestimerez pas une maison demeurée habitée durant toutes ces décennies. Et souvenez-vous que l'une des plus anciennes organisations régionales du monde ne se trouve ni à Bruxelles ni à Genève, mais à quelques pas d'une station de métro que vous connaissez très bien.