Unter dem blauen Dach: Wie die UNO funktioniert – und wer im Sicherheitsrat das „Veto“ hat

Schalten Sie am Abend einer großen Krise irgendeine Nachrichtensendung ein, und Sie hören denselben Satz, den wir vor lauter Wiederholung längst auswendig können: „Der Sicherheitsrat tritt zu einer Dringlichkeitssitzung zusammen.“ Wenige Stunden später folgt der zweite, ebenso vertraute Satz: „Ein Veto lässt den Resolutionsentwurf scheitern.“ Doch fragen Sie sich einmal ehrlich: Wissen Sie, was in jenem Saal mit dem berühmten hufeisenförmigen Tisch wirklich geschieht? Und wer ein einziges „Nein“ sprechen kann, an dem der Wille der gesamten Welt zerschellt? In diesen Zeilen steigen wir gemeinsam hinauf in das Glasgebäude am East River in New York und zerlegen das Spiel Stück für Stück – damit Sie Nachrichten über die Vereinten Nationen von heute an mit anderen Augen lesen.

Die Geschichte beginnt in den Trümmern des Zweiten Weltkriegs. Am 26. Juni 1945 unterzeichneten die Delegierten von Dutzenden Staaten nach wochenlangen Beratungen in San Francisco ein Dokument mit dem Namen „Charta der Vereinten Nationen“ – Ägypten war als Gründungsmitglied darunter und setzte seine Unterschrift unter die erste Fassung. Am 24. Oktober 1945 trat die Charta in Kraft; an diesem Datum begeht die Welt bis heute jedes Jahr den Tag der Vereinten Nationen. Die Organisation startete mit einundfünfzig Gründungsstaaten, heute stehen 193 Länder unter ihrer blauen Flagge – nahezu alle anerkannten Staaten der Erde. Der Gründungsgedanke war denkbar einfach und zugleich denkbar schwer: Die Menschheit sollte nie wieder in einen dritten Weltkrieg abgleiten.

Und wenn Sie „Vereinte Nationen“ hören, hören Sie nicht den Namen eines einzelnen Gremiums, sondern den einer ganzen Familie von Organen. Da ist die Generalversammlung, in der alle Staaten sitzen; der Sicherheitsrat, zuständig für Krieg und Frieden; der Internationale Gerichtshof in Den Haag, der Streitigkeiten zwischen Staaten entscheidet; der Wirtschafts- und Sozialrat; und das Sekretariat, geführt vom Generalsekretär, mit Mitarbeitern rund um den Globus. Dazu kommt ein sechstes Organ, der Treuhandrat, dessen historische Aufgabe praktisch erledigt war, als die unter Treuhandschaft gestellten Gebiete unabhängig wurden. Das Rampenlicht aber – und mit ihm die tatsächliche Macht – fällt auf zwei Organe: die Generalversammlung und den Sicherheitsrat. Der Unterschied zwischen beiden ist der zwischen einer Rednertribüne und einem Gerichtssaal.

Die Generalversammlung kommt einem Weltparlament am nächsten: Jeder Staat hat eine Stimme – die Großmacht mit Atomarsenal ebenso wie die kleine Insel mitten im Ozean. Und jeden September wiederholt sich das bekannte Bild: Präsidenten und Könige lösen einander am grünen Marmorpult in New York ab, um der Welt ihre Botschaft vorzutragen. Doch achten Sie auf einen entscheidenden Punkt, den viele übersehen: In politischen Fragen sind die Resolutionen der Generalversammlung Empfehlungen von erheblichem moralischem und politischem Gewicht, rechtlich bindend für die Staaten sind sie jedoch nicht – ausgenommen die internen Angelegenheiten der Organisation wie den Haushalt. Die Stimme der Versammlung ist der Spiegel des Weltgewissens; die Hand, die zu den verbindlichen Instrumenten greift, sitzt in einem anderen Saal.

Diese Hand ist der Sicherheitsrat: gerade einmal fünfzehn Sitze, von denen aus die gefährlichsten Dossiers des Planeten gesteuert werden. Fünf ständige Mitglieder, die nie abtreten: die Vereinigten Staaten, Russland, China, Großbritannien und Frankreich – die Siegermächte des Zweiten Weltkriegs. Dazu zehn gewählte Mitglieder, die die Generalversammlung auf die Weltregionen verteilt; jedes sitzt zwei Jahre am Tisch und geht dann wieder, eine unmittelbare Wiederwahl ist ausgeschlossen. 1945 begann der Rat mit elf Mitgliedern, 1965 wurde er auf fünfzehn erweitert, indem die Zahl der gewählten Sitze von sechs auf zehn stieg – die Mitgliederzahl der Organisation hatte sich mit der Unabhängigkeitswelle in Asien und Afrika vervielfacht. Selbst der Vorsitz rotiert: Die fünfzehn Staaten übernehmen ihn Monat für Monat in der alphabetischen Reihenfolge ihrer englischen Namen.

Und nun zum Herzstück der Maschine: der Abstimmung. Jeder Beschluss in einer Sachfrage braucht neun von fünfzehn Stimmen – unter einer tödlichen Bedingung: Kein ständiges Mitglied darf mit Nein stimmen. Diese Bedingung ist das „Veto“, ein lateinisches Wort, das wörtlich „ich verbiete“ heißt. Stellen Sie sich einen Resolutionsentwurf vor, der vierzehn von fünfzehn Ja-Stimmen erhält: Es genügt, dass ein einziges ständiges Mitglied die Hand zum Nein hebt, und der Text ist erledigt, als hätte es ihn nie gegeben. Die Enthaltung eines ständigen Mitglieds blockiert den Beschluss nach gefestigter Praxis dagegen nicht, und bei reinen Verfahrensfragen wie der Festlegung der Tagesordnung gibt es ohnehin kein Veto.

Und warum hat die Welt dieses schreiende Privileg überhaupt akzeptiert? Die Antwort liegt in einer schmerzhaften Lektion namens Völkerbund – dem Vorgängerversuch, der zwischen den beiden Weltkriegen zerbrach, weil die Großmächte ihn im Stich ließen oder ihm gar nicht erst beitraten. Den Gründern von 1945 war klar, dass die Großen kein Haus betreten würden, dessen Schlüssel sie nicht selbst besitzen. Das Veto war der Preis dafür, dass sie sich an den Tisch setzten: ein Sicherheitsventil, das ihren Verbleib im System garantierte – und immer wieder zum Schloss wurde, das dieses System einfriert. Schon in den ersten Jahren des Rates kam das Veto zum Einsatz, im Kalten Krieg wurde es dann zur Waffe, die beide Lager einander wechselseitig entgegenhielten. Der ständige Sitz gehört im Übrigen dem Staat, nicht dem herrschenden Regime: Der Sitz der Sowjetunion ging nach deren Zerfall 1991 an Russland über, der chinesische Sitz 1971 an die Volksrepublik China.

Und hier kommen wir zu dem Unterschied, der in vielen Schlagzeilen fehlt: Nicht alles, was der Sicherheitsrat beschließt, hat dieselbe Kraft. Beschlüsse nach Kapitel VI der Charta, das die friedliche Beilegung von Streitigkeiten regelt, kommen der Empfehlung und der Vermittlung nahe. Kapitel VII dagegen ist das eigentliche Schwert des Rates: Stellt er eine Bedrohung des Friedens oder eine Angriffshandlung fest, kann er Wirtschaftssanktionen und Waffenembargos verhängen und sogar den Einsatz militärischer Gewalt autorisieren – und die Charta selbst verpflichtet alle Mitgliedstaaten, die Beschlüsse des Rates anzunehmen und auszuführen. Eine Stufe darunter steht die „Präsidialerklärung“: ein Text, den der Ratspräsident nach dem Einvernehmen aller fünfzehn Mitglieder verliest – eine wichtige politische Botschaft, aber keine nummerierte Resolution, die in das Register des Verbindlichen eingeht. Wenn Sie also „Erklärung des Ratspräsidenten“ lesen, dann wollte der Rat sprechen, ohne seine Waffe zu ziehen.

Verfolgen wir den Weg einer UN-Resolution nun Schritt für Schritt. Die Geschichte beginnt mit einem Staat, der das Dossier führt und in den Fluren des Rates als „Federführer“ gilt: Er schreibt einen ersten Entwurf und verteilt ihn an die Mitglieder. Dann folgen die vertraulichen Konsultationen, in denen an den Wörtern gefeilt wird – denn ein einziger Ausdruck, „verurteilt“ statt „bringt seine Besorgnis zum Ausdruck“, kann die Haltung einer Großmacht kippen –, bis der Text seine endgültige, abstimmungsreife Fassung erreicht. Im Saal gehen die Hände hoch: Neun oder mehr Stimmen ohne Nein eines ständigen Mitglieds bedeuten die Geburt einer nummerierten Resolution, die in die Akten eingeht; ein einziges Nein eines ständigen Mitglieds ist die amtliche Todesanzeige des Entwurfs, gleichgültig wie viele Befürworter er hatte. Ganz ohne moralischen Preis ist das Veto allerdings nicht mehr: Seit 2022 tritt die Generalversammlung automatisch zusammen, um jedes eingelegte Veto zu erörtern, sodass sich sein Urheber vor der Welt erklären muss – und Jahrzehnte zuvor, 1950, schuf die Versammlung das Verfahren „Uniting for Peace“ (Vereint für den Frieden), um handeln zu können, wenn der Rat gelähmt ist.

Und wo steht Ägypten in all dem? Vom ersten Augenblick an mitten im Bild: 1945 unterzeichnete es in San Francisco als Gründungsmitglied die Charta – lange bevor die Mehrheit der afrikanischen und asiatischen Staaten der Organisation beitrat. Danach saß Ägypten im Lauf der UN-Geschichte mehrfach auf einem nichtständigen Sitz im Sicherheitsrat, von den ersten Jahren bis zu seiner Amtszeit 2016 und 2017 als Vertreter des afrikanischen Kontinents. Und ein gewähltes Mitglied ist keineswegs bloßer Zuschauer, wie manche meinen: Es führt turnusgemäß den Vorsitz, wirkt an der Formulierung und an den Verhandlungen über die Texte mit, und seine Stimme ist eine der neun, ohne die keine Resolution zustande kommt. Das Veto hat es nicht in der Hand – wohl aber die Feder, das Rednerpult und die Stimme.

Und die Ägypter verbindet mit der Organisation eine Geschichte, die höher reicht als die Sitze selbst: Der ägyptische Diplomat Boutros Boutros-Ghali war von 1992 bis 1996 Generalsekretär der Vereinten Nationen – der erste aus Afrika und aus der arabischen Welt. Seine Geschichte enthält eine aufschlussreiche Lehre, die genau in unser Thema führt: Der Generalsekretär wird von der Generalversammlung auf Empfehlung des Sicherheitsrats ernannt, und die Empfehlung zu seiner Wiederernennung stieß 1996 im Rat auf ein Veto; nach einer einzigen Amtszeit war Schluss. So reicht der Schatten des Vetos bis in die Auswahl jenes Mannes hinein, der an der Spitze der Organisation selbst steht. Ein einziger solcher Vorgang erklärt das System besser als Dutzende Seiten.

Und weil das Veto im Zentrum jeder Debatte steht, wird seit Jahrzehnten immer wieder über eine Reform des Sicherheitsrats gestritten: Forderungen nach ständigen Sitzen für Afrika, Lateinamerika und aufstrebende Mächte, dazu Aufrufe, den Gebrauch des Vetos zu regeln oder einzuschränken. Doch hier liegt das Paradox, das die lange Wartezeit erklärt: Eine Änderung der Charta verlangt die Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder der Generalversammlung und anschließend die Ratifizierung durch zwei Drittel der Mitgliedstaaten – darunter zwingend alle fünf ständigen Mitglieder. Deutlicher gesagt: Jede Reform, die das Veto berührt, braucht die Unterschrift der Vetomächte selbst. Deshalb bleibt die Tür für die Debatte offen und für die Veränderung bis auf Weiteres verschlossen.

Das praktische Fazit, das Sie mitnehmen sollen, sind vier kleine Fragen, die Sie sich bei jeder UN-Meldung stellen können. Wer hat den Text beschlossen: die Generalversammlung mit ihrem moralischen Gewicht oder der Sicherheitsrat mit seinen Zähnen? Ist es eine nummerierte Resolution oder bloß eine im Konsens verlesene Präsidialerklärung? Und falls es eine Resolution ist: Erging sie nach dem verbindlichen Kapitel VII oder blieb sie im Rahmen der Empfehlung? Und schließlich: Kam sie im Einvernehmen zustande, ist sie an einem Veto gescheitert oder ihm nur knapp entgangen? Beantworten Sie diese vier Fragen – und Sie werden merken, dass Sie das Geschehen unter dem blauen Dach inzwischen so lesen wie die Diplomaten: als einen Text von genau kalkuliertem Gewicht, nicht als flüchtige Zeile in einer überfüllten Nachrichtensendung.