Bajo el techo azul: cómo funciona la ONU y quién tiene el «veto» en el Consejo de Seguridad

Enciende cualquier noticiario la noche de una gran crisis y escucharás la misma frase que ya nos sabemos de memoria de tanto repetirla: «El Consejo de Seguridad celebra una sesión de urgencia». Horas después llega la segunda frase de siempre: «El veto tumba el proyecto de resolución». Pero pregúntate con sinceridad: ¿sabes qué ocurre realmente dentro de aquella sala de la célebre mesa en forma de herradura? ¿Y quién puede pronunciar un solo «no» capaz de frenar la voluntad del mundo entero? En estas líneas subimos juntos al edificio de cristal asomado al East River de Nueva York y desmontamos el mecanismo pieza a pieza, para que a partir de hoy leas las noticias de las Naciones Unidas con otros ojos.

La historia arranca entre los escombros de la Segunda Guerra Mundial. El 26 de junio de 1945, tras semanas de deliberaciones en la ciudad de San Francisco, los delegados de decenas de países firmaron un documento llamado «Carta de las Naciones Unidas»; entre ellos estaba Egipto, miembro fundador que estampó su firma en aquel primer ejemplar. La Carta entró en vigor el 24 de octubre de 1945, la fecha que el mundo celebra cada año como Día de las Naciones Unidas. La organización nació con cincuenta y un Estados fundadores; hoy su bandera azul cobija a 193, es decir, prácticamente todos los países reconocidos del planeta. La idea fundacional era sencilla y abrumadora a la vez: que la humanidad no volviera a deslizarse hacia una tercera guerra mundial.

Y cuando oyes «Naciones Unidas» no oyes el nombre de un solo órgano, sino el de toda una familia de órganos. Está la Asamblea General, donde se sientan todos los Estados; el Consejo de Seguridad, responsable de la paz y la guerra; la Corte Internacional de Justicia, en La Haya, que dirime los litigios entre países; el Consejo Económico y Social; y la Secretaría, encabezada por el secretario general, con funcionarios repartidos por el mundo entero. Hay además un sexto órgano, el Consejo de Administración Fiduciaria, cuya misión histórica quedó prácticamente concluida cuando los territorios bajo tutela alcanzaron la independencia. Pero los focos —y con ellos el poder real— se concentran en dos: la Asamblea General y el Consejo de Seguridad. La diferencia entre ambos se parece a la que hay entre una tribuna y un tribunal.

La Asamblea General se parece bastante a un parlamento mundial: cada Estado tiene un voto, lo mismo si es una superpotencia con arsenal nuclear que una pequeña isla en mitad del océano. Y cada septiembre se repite la estampa conocida: presidentes y reyes se turnan ante la tribuna de mármol verde de Nueva York para dirigir su mensaje al mundo. Pero atención a un detalle esencial que a muchos se les escapa: en los asuntos políticos, las resoluciones de la Asamblea General son recomendaciones de gran peso moral y político, pero no obligan jurídicamente a los Estados, salvo en los asuntos internos de la organización, como el presupuesto. La voz de la Asamblea es el espejo de la conciencia mundial; la mano que sostiene los instrumentos vinculantes está en otra sala.

Esa mano es el Consejo de Seguridad: apenas quince asientos desde los que se gestionan los expedientes más peligrosos del planeta. Cinco miembros permanentes que no se van jamás: Estados Unidos, Rusia, China, el Reino Unido y Francia, las potencias que salieron vencedoras de la Segunda Guerra Mundial. Y diez miembros electos que la Asamblea General reparte entre las regiones del mundo; cada uno ocupa su silla dos años y se marcha, sin poder presentarse a una reelección inmediata. El Consejo empezó en 1945 con once miembros y en 1965 se amplió a quince, elevando los puestos electos de seis a diez, después de que el número de Estados miembros se disparara con la ola de independencias en Asia y África. Hasta la presidencia va por turnos: los quince países la ejercen mes a mes, siguiendo el orden alfabético de sus nombres en inglés.

Y ahora, al corazón de la maquinaria: la votación. Cualquier decisión sobre una cuestión de fondo necesita nueve votos de quince, con una condición letal: que ningún miembro permanente vote en contra. Esa condición es el «veto», palabra latina que significa literalmente «yo prohíbo». Imagina un proyecto de resolución que reúne catorce votos a favor de quince: basta con que un solo Estado permanente levante la mano en contra para que el texto caiga como si nunca hubiera existido. La abstención de un miembro permanente, en cambio, no bloquea la resolución según una práctica ya consolidada, y en las cuestiones puramente de procedimiento, como fijar el orden del día, no cabe el veto.

¿Y por qué aceptó el mundo semejante privilegio desde el principio? La respuesta está en una lección dolorosa que se llama Sociedad de Naciones, el experimento anterior que se derrumbó entre las dos guerras mundiales porque las grandes potencias lo abandonaron o ni siquiera llegaron a sumarse. Los fundadores de 1945 entendieron que los grandes no entrarían en una casa cuyas llaves no estuvieran en su poder, y el veto fue el precio de sentarlos a la mesa: una válvula de seguridad que garantizaba su permanencia dentro del sistema y que, una y otra vez, se convirtió en el candado que lo paraliza. El veto se usó desde los primeros años de vida del Consejo y acabó siendo un arma que los dos bloques se devolvieron sin descanso durante toda la Guerra Fría. Y el asiento permanente pertenece al Estado, no al régimen que lo gobierna: el puesto de la Unión Soviética pasó a Rusia tras su disolución en 1991, y el de China pasó en 1971 a la República Popular China.

Y aquí llegamos a la distinción que falta en muchos titulares: no todo lo que sale del Consejo de Seguridad tiene la misma fuerza. Las resoluciones adoptadas al amparo del Capítulo VI de la Carta, dedicado al arreglo pacífico de controversias, se acercan más a la recomendación y a la mediación. El Capítulo VII, en cambio, es la verdadera espada del Consejo: cuando determina que existe una amenaza a la paz o un acto de agresión, puede imponer sanciones económicas y embargos de armas, e incluso autorizar el uso de la fuerza militar; la propia Carta obliga a todos los Estados miembros a aceptar y cumplir las decisiones del Consejo. Y hay un escalón más suave que todo esto, llamado «declaración presidencial»: un texto que lee el presidente del Consejo tras el consenso de los quince miembros, un mensaje político importante, sí, pero no una resolución numerada que entre en el registro de lo vinculante. Así que cuando leas «declaración presidencial», ten claro que el Consejo quiso hablar sin desenvainar su espada.

Sigamos ahora, paso a paso, el viaje de una resolución de la ONU. La historia empieza con un Estado que lleva el expediente y al que en los pasillos del Consejo se conoce como «portador de la pluma»: redacta un primer borrador y lo distribuye entre los miembros. Después vienen las consultas a puerta cerrada, donde se liman las palabras, porque un solo término —«condena» en lugar de «expresa su preocupación»— puede dar la vuelta a la posición de una gran potencia, hasta que el texto queda fijado en su versión definitiva, lista para votar. En la sala se levantan las manos: nueve votos o más sin la oposición de un miembro permanente significan el nacimiento de una resolución numerada que entra en los registros; una sola oposición de un permanente equivale a la esquela oficial del proyecto, por muchos apoyos que haya reunido. Y el veto ya no sale gratis en términos morales: desde 2022, la Asamblea General se reúne automáticamente para debatir cada veto emitido, de modo que quien lo ejerce debe explicarse ante el mundo; décadas antes, en 1950, la Asamblea había ideado el mecanismo «Unión pro Paz» para poder moverse cuando el Consejo queda paralizado.

¿Y dónde está Egipto en todo esto? En el centro de la foto desde el primer instante: firmó la Carta en San Francisco en 1945 como miembro fundador, años antes de que la mayoría de los países de África y Asia se incorporaran a la organización. Después ha ocupado un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad en varias ocasiones a lo largo de la historia de la ONU, desde sus primeros años hasta su etapa de 2016 y 2017 en representación del continente africano. Y el miembro electo no es un simple espectador, como creen algunos: preside el Consejo por turno, participa en la redacción y la negociación de los textos, y su voto es uno de los nueve sin los cuales no nace ninguna resolución. El veto no está en su mano, es cierto; pero sí lo están la pluma, la tribuna y el voto.

Y los egipcios tienen con la organización una historia que va más alto que los propios asientos: el diplomático egipcio Boutros Boutros-Ghali fue secretario general de las Naciones Unidas entre 1992 y 1996, el primero procedente de África y del mundo árabe. Su caso encierra una lección elocuente sobre el asunto que nos ocupa: al secretario general lo nombra la Asamblea General por recomendación del Consejo de Seguridad, y en 1996 la recomendación para su renovación chocó con un veto dentro del Consejo, de modo que se marchó tras un solo mandato. Así llega la sombra del veto incluso a la elección del hombre que encabeza la propia organización. Un episodio como este explica el sistema mejor que decenas de páginas.

Y como el veto está en el centro de todo debate, la discusión sobre la reforma del Consejo de Seguridad se renueva desde hace décadas: reclamaciones de asientos permanentes para África, América Latina y las potencias emergentes, y llamamientos a regular o limitar el uso del veto. Pero aquí está la paradoja que explica la larga espera: reformar la Carta exige la aprobación de dos tercios de los miembros de la Asamblea General y después la ratificación de dos tercios de los Estados miembros, entre ellos, obligatoriamente, los cinco miembros permanentes. Dicho con más claridad: cualquier reforma que toque el veto necesita la firma de los propios titulares del veto. Por eso la puerta sigue abierta al debate y cerrada al cambio hasta nuevo aviso.

La conclusión práctica con la que quiero que te quedes son cuatro preguntas pequeñas para plantearte cada vez que te tropieces con una noticia de la ONU. ¿Quién ha emitido el texto: la Asamblea General, la del peso moral, o el Consejo de Seguridad, el que tiene colmillos? ¿Es una resolución numerada o una simple declaración presidencial de consenso? Y si es una resolución, ¿se adoptó bajo el Capítulo VII, el vinculante, o se quedó en el terreno de la recomendación? Y por último: ¿salió por consenso, cayó por un veto o se salvó de milagro? Responde a estas cuatro preguntas y descubrirás que ya lees lo que ocurre bajo el techo azul como lo leen los diplomáticos: un texto de peso calculado al milímetro, y no un titular pasajero en un noticiario abarrotado.