Die Arabische Liga: Das Haus der Araber, dessen Fenster auf den Tahrir-Platz blicken

Halte einen Moment mitten auf dem Tahrir-Platz inne, kehre dem Gedränge den Rücken und richte den Blick auf jenes ehrwürdige Gebäude, das zugleich auf den Platz und auf den Nil schaut. Das ist der Sitz der Liga der Arabischen Staaten – oder „das Haus der Araber“, wie die Ägypter es seit jeher nennen. Unter seinen Fenstern eilen täglich Tausende Schritte zur Metro, zum Museum, zu den Haltestellen, und kaum jemand fragt im Vorbeigehen: Was geschieht eigentlich hinter diesen Mauern? In diesen Sälen kamen Könige und Präsidenten zusammen, wurden Positionen verkündet, die die Region erschütterten, wurden Konflikte begraben und andere neu entfacht. Die Ironie dabei: Viele von uns kennen den Platz Zentimeter für Zentimeter – und von diesem alten Nachbarn nicht mehr als den Namen.

Merken wir uns gleich eine erste Information, die in jeder Diskussionsrunde etwas hermacht: Die Arabische Liga gehört zu den ältesten noch bestehenden Regionalorganisationen der Welt und ist in unserem Umfeld unbestritten die traditionsreichste. Ihre Charta wurde am 22. März 1945 in Kairo unterzeichnet – Monate bevor im selben Jahr die Charta der Vereinten Nationen selbst entstand. Sieben Staaten legten den Grundstein: Ägypten, Syrien, Libanon, Irak, Transjordanien, Saudi-Arabien und Jemen. Die Gründer fügten der Charta zudem einen eigenen Anhang zu Palästina bei, um vom ersten Tag an klarzustellen, dass diese Sache keine Außenangelegenheit ist, sondern ein ständiger Punkt im Buch des Hauses. So waren die Araber dem vereinten Europa mit der Idee einer alle umfassenden regionalen Organisation um Jahre voraus.

Der eigentliche Anfang lag jedoch Monate früher – und in einer anderen ägyptischen Stadt. Im Herbst 1944 traten die Vertreter der arabischen Regierungen in Alexandria zusammen, nach langen Konsultationen, die der ägyptische Ministerpräsident Mustafa an-Nahhas mit den arabischen Führern geführt hatte, und legten ein vorbereitendes Dokument vor: das „Protokoll von Alexandria“. Es zeichnete die Umrisse des Hauses, noch bevor es gebaut war: ein Bund unabhängiger, voll souveräner Staaten – keine Union, in der die Grenzen verschwimmen, und keine übergeordnete Regierung, die befiehlt und verbietet. Man beachte die Reihenfolge genau: Eine ägyptische Stadt beherbergte den Entwurf, eine ägyptische Stadt die Unterzeichnung.

Und dass Kairo dauerhafter Sitz wurde, war weder Zufall noch Höflichkeit. Ägypten war damals das bevölkerungsreichste arabische Land und das pulsierende Herz von Kultur, Presse, Kunst und Bildung: Hier machten arabische Studenten ihren Abschluss, hier wurden die Bücher und Zeitungen gedruckt, die man von Maschrek bis Maghreb las, auf seinen Bühnen und Leinwänden formte sich ein gemeinsamer arabischer Geschmack. Geografisch stand das Land zudem genau am Scharnier zwischen den beiden Flügeln der arabischen Welt, dem asiatischen und dem afrikanischen. Politik, Geografie und Kultur trafen sich in einer einzigen Adresse – und so war es folgerichtig, dass an der Tür des Hauses stand: Kairo.

Wie also wird dieses Haus von innen geführt? Das Rückgrat ist der Rat der Liga, dem sämtliche Mitgliedstaaten angehören; er tagt in der Regel auf Ebene der Außenminister in zwei ordentlichen Sitzungsperioden pro Jahr und kann außerordentlich zusammentreten, sobald ein Dossier brennt. Darüber steht der Gipfel, das Treffen der Könige und Präsidenten: Der erste fand 1964 in Kairo auf Einladung von Präsident Gamal Abdel Nasser statt, seit der Jahrtausendwende ist er ein fester, regelmäßiger Termin. Unterhalb dieser beiden Ebenen liegt ein Netz von Fachministerräten für Wirtschaft, Medien, Gesundheit und weitere Bereiche. Wer die Maschine im Alltag am Laufen hält, ist das Generalsekretariat: Beamte und Diplomaten, die Sitzungen vorbereiten, Beschlüsse formulieren und das Gedächtnis der Institution bewahren.

Und hier kommen wir zu dem Schlüssel, der in den meisten Debatten fehlt. Artikel 7 der Charta sagt schlicht: Was der Rat einstimmig beschließt, bindet alle Staaten; was er mit Mehrheit beschließt, bindet nur den, der es annimmt. Lesen Sie den Satz zweimal – er erklärt Jahrzehnte des Vorwurfs von „Beschlüssen ohne Umsetzung“. Die Liga wurde nie als Regierung über den Regierungen entworfen, sondern als Schutz der Souveränität jedes Mitglieds, selbst vor dem Willen seiner Brüder. Wenn Sie also hören, die Liga habe etwas „beschlossen“, und danach bewegt sich niemand, dann ist das nicht zwangsläufig eine plötzliche Störung: Es ist die ursprüngliche Bauweise des Hauses seit 1945.

Das heißt nicht, dass das Haus ohne Werkzeuge dasteht. Die Liga brachte früh den Vertrag über gemeinsame Verteidigung und wirtschaftliche Zusammenarbeit von 1950 zustande, gab Palästina einen Sitz unter den Mitgliedern und schuf über die Jahrzehnte Fachorganisationen für Erziehung, Kultur und Wissenschaft, für Arbeit, für landwirtschaftliche Entwicklung und anderes mehr. Sie ist zudem der einzige Raum, in dem alle Araber an einem Tisch sitzen, wie erbittert der Streit auch sein mag, eine Tribüne zur Bündelung von Positionen, wo der Wille vorhanden ist, und stiller Vermittler in vielen Konflikten, von denen keine Schlagzeile berichtet. Ihr eigentlicher Wert: Sie ist ein jederzeit bereitstehender Rahmen, der genau so schwach oder so stark ist, wie ihre Eigentümer ihn ausstatten.

Dem steht gegenüber, was die Liga nicht vermag, so sehr wir es uns auch wünschen mögen. Kein stehendes Heer unter ihrem Befehl, kein Gericht, das über einen Mitgliedstaat urteilt und sein Urteil vollstreckt, kein gewähltes Parlament, das für alle Gesetze macht, kein Sanktionsmechanismus, der einen Verweigerer zur Befolgung zwingt. Vergleicht man sie mit der Europäischen Union, die später für ihre Mitglieder verbindliche Institutionen errichtet hat, wird der Unterschied deutlich: hier ein Klub zur Abstimmung zwischen Regierungen, dort eine Union, deren Mitglieder freiwillig einen Teil ihrer Souveränität abgeben. Die Liga hat sich von Beginn an für den ersten Weg entschieden – und deshalb bleibt die Obergrenze ihrer Beschlüsse das, was ihre Mitglieder akzeptieren, nicht mehr und nicht weniger.

Weil der Sitz in Kairo liegt, gilt von Anfang an der Brauch, dass ein ägyptischer Diplomat das Generalsekretariat übernimmt. Der erste war Abd ar-Rahman Azzam, „Azzam Pascha“, der 1945 die Schlüssel erhielt; ihm folgten Abd al-Chalik Hassuna und Mahmud Riad. Nach einer einzigen Ausnahme, bei der wir gleich verweilen werden, kehrte die ägyptische Linie zurück: Esmat Abdel Meguid, dann Amr Mussa, den zu Beginn des Jahrtausends ein breites Publikum kannte, danach Nabil al-Arabi und schließlich Ahmed Abul Gheit, der das Amt 2016 antrat. Acht Namen fassen acht Jahrzehnte zusammen – sieben davon ägyptisch.

Die Ausnahme wiederum gehört zu den verwickeltsten Kapiteln der neueren arabischen Geschichte. Nachdem Ägypten 1979 den Friedensvertrag mit Israel unterzeichnet hatte, beschlossen die arabischen Staaten, die ägyptische Mitgliedschaft auszusetzen und den Sitz der Liga nach Tunis zu verlegen; zum einzigen Mal übernahm ein Nicht-Ägypter das Generalsekretariat: der Tunesier Chedli Klibi. Ein ganzes Jahrzehnt lang blieb das Haus mit Blick auf den Tahrir-Platz nahezu stumm, während die Urheberin der Idee und Gastgeberin des Sitzes außerhalb ihres eigenen Hauses stand. Dann drehte sich das Rad: Ende der Achtzigerjahre kehrte Ägypten auf seinen Platz zurück, 1990 der Sitz nach Kairo. Die Bilanz jener Etappe: Die Bewohner mögen einem Haus zürnen und es verlassen – doch seine ursprüngliche Adresse ist am Ende stärker als der Streit.

Seit der Gründung ist das Haus Zimmer um Zimmer gewachsen. Es begann mit sieben Staaten und wurde größer, während die arabischen Länder eines nach dem anderen unabhängig wurden, bis sich die Zahl der Mitglieder bei zweiundzwanzig einpendelte; als letzte traten in den Neunzigerjahren die Komoren bei. Auch das Einfrieren von Sitzen kennt das Haus: Syriens Mitgliedschaft ruhte nach 2011 viele Jahre lang, ehe das Land 2023 auf seinen Platz zurückkehrte. Die Lehre wiederholt sich jedes Mal: Sitze können vorübergehend leer bleiben, abgeschafft werden sie nicht – denn Mitgliedschaft ist hier eher ein Verwandtschaftsverhältnis als ein kündbarer Vertrag.

Und nun zum Nutzen, der Sie unmittelbar angeht: Wie liest man eine Nachricht über die Arabische Liga klug? Stellen Sie sich drei Fragen, bevor Sie sich begeistern oder spotten. Wer nahm an dem Treffen teil, und auf welcher Ebene – die Anwesenheit der Staatschefs ist etwas anderes als die von Delegierten. Wurde der Beschluss einstimmig oder mit Mehrheit gefasst – nur Einstimmigkeit bindet alle. Und hat der Beschluss einen klaren Umsetzungs- und Finanzierungsmechanismus, oder ist er bloß eine Positionserklärung? Stellen Sie sich zwei Leser vor derselben Meldung vor: Der eine bleibt bei der Überschrift und ärgert sich oder jubelt; der andere prüft die Meldung an den drei Fragen und weiß genau, wie viel das Papier in seinen Händen wiegt. Seien Sie der Zweite.

Wenn Sie das nächste Mal über den Tahrir-Platz gehen, schenken Sie diesem Gebäude einen längeren Blick als sonst. Hinter diesen Fenstern liegen acht Jahrzehnte arabischer Versuche, gemeinsam an einem Tisch zu sitzen: leise Erfolge, die keine Schlagzeilen machen, laute Enttäuschungen, die jeder kennt, und das vollständige Gedächtnis einer Region, die nicht zur Ruhe kommt. Die Liga ist keine Regierung der Araber und war es nie – aber sie ist der einzige Tisch, der seit 1945 gedeckt geblieben ist, wie sehr die Runde daran auch gewechselt hat. Kennen Sie ihre Grenzen, dann verlangen Sie ihr nicht ab, wofür sie nicht gebaut wurde; kennen Sie ihren Wert, dann unterschätzen Sie ein Haus nicht, das all diese Jahrzehnte bewohnt geblieben ist. Und denken Sie daran: Eine der ältesten Regionalorganisationen der Welt liegt weder in Brüssel noch in Genf, sondern ein paar Schritte von einer Metrostation entfernt, die Sie bestens kennen.